Volver a Derecho Ambiental
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MARIO F. VALLS
Derecho
Ambiental
Tercera edición
© Mario Francisco Valls, 2016
© De esta edición, AbeledoPerrot S.A., 2016
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723
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ISBN: 978-950-20-2782-1
SAP: 41976527
Valls, Mario Francisco
Derecho ambiental / Mario Francisco Valls. - 3a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2016.
368 p.; 24 x 17 cm.
ISBN 978-950-20-2782-1
1. Derecho Ambiental . 2. Derecho Medioambiental. 3. Recursos Naturales. I. Título.
CDD 346.046
DERECHO AMBIENTAL
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CONTENIDO:
PRELIMINARES
CAPÍTULO I - EL AMBIENTE
SECCIÓN I: AMBIENTE
SECCIÓN II: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA HUMANIDAD
SECCIÓN III: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA ARGENTINA
CAPÍTULO II - POLÍTICA AMBIENTAL
SECCIÓN I: LA CONCIENCIA AMBIENTAL
SECCIÓN II: ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL
SECCIÓN III: LA ORGANIZACIÓN NO GUBERNAMENTAL DE DEFENSA
AMBIENTAL
CAPÍTULO III - DERECHO AMBIENTAL
SECCIÓN I: AMBIENTE Y DERECHO
SECCIÓN II: FUENTES DEL DERECHO AMBIENTAL
SECCIÓN III: OTRAS FUENTES
SECCIÓN IV: TRANSFORMACIONES JURÍDICAS PARA LA
PROTECCIÓN DEL AMBIENTE
SECCIÓN I: NORMAS REGULATORIAS
SECCIÓN II: EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
SECCIÓN III: RELACIONES JURÍDICO AMBIENTALES CON ESTADOS
VECINOS
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SECCIÓN IV: ACUERDOS CON ESTADOS VECINOS
SECCIÓN V: PROPUESTAS DE LA ADI EN MATERIA DE DERECHO
AMBIENTAL INTERNACIONAL
SECCIÓN VI: JURISPRUDENCIA Y ARBITRAJE INTERNACIONAL
CAPÍTULO IV - FUENTES JURÍDICAS EXTERNAS
SECCIÓN I: NORMAS REGULATORIAS
SECCIÓN II: EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
SECCIÓN III: RELACIONES JURÍDICO AMBIENTALES CON ESTADOS
VECINOS
SECCIÓN IV: ACUERDOS CON ESTADOS VECINOS
SECCIÓN V: PROPUESTAS DE LA ADI EN MATERIA DE DERECHO
AMBIENTAL INTERNACIONAL
SECCIÓN VI: JURISPRUDENCIA Y ARBITRAJE INTERNACIONAL
CAPÍTULO V - INSTITUCIONES DE DERECHO AMBIENTAL
SECCIÓN I: EL DERECHO AL AMBIENTE
SECCIÓN II: EL ORDEN PÚBLICO AMBIENTAL
SECCIÓN III: EL DERECHO DEL CIUDADANO A PARTICIPAR EN LA
DECISIÓN Y LA GESTIÓN AMBIENTAL
SECCIÓN IV: EL DERECHO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL
SECCIÓN V: LA ACCIÓN AMBIENTAL. LEGITIMACIÓN
SECCIÓN VI: LA RESPONSABILIDAD POR DAÑOS Y PERJUICIOS
AMBIENTALES
SECCIÓN VII: EL PROCESO AMBIENTAL
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SECCIÓN VIII: EL PRINCIPIO CONTAMINADOR-PAGADOR
SECCIÓN IX: PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
SECCIÓN X: COSAS MATERIALES QUE DAÑAN EL AMBIENTE
SECCIÓN XI: LA LEY 25.688 DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL AGUA
SECCIÓN XII: LEY 26.331 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE
PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LOS BOSQUES NATIVOS
SECCIÓN XIII: LA LEY 26.562 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE
PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LA ELIMINACIÓN DE VEGETACIÓN
MEDIANTE EL USO DEL FUEGO
SECCIÓN XIV: LA LEY 26.639 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE
PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LA PRESERVACIÓN DE LOS
GLACIARES Y DEL AMBIENTE PERIGLACIAL
SECCIÓN XV: LA LEY 26.815 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE
PROTECCIÓN AMBIENTAL CONTRA INCENDIOS FORESTALES Y
RURALES
SECCIÓN XVI: LA LIBRE NEGOCIACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE
REDUCIR LAS EMISIONES (CRÉDITOS DE EMISIÓN)
SECCIÓN XVII: LA ACREDITACIÓN DE LA BUENA CONDUCTA
AMBIENTAL
PRESENTACIÓN DE LA OBRA
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El derecho ambiental se torna cada vez más denso y complejo. Su progreso no sólo
provoca transformaciones en el resto del sistema jurídico, sino que evoluciona
constantemente buscando su cauce en el campo de la lucha por el derecho.
Claro que su esencia es la de siempre. La circunstancia ambiental es básicamente
la de siempre, pero los desafíos que plantea la novedad tecnológica y social obligan a
mantener una vigilia creadora que adecue o provea instrumentos jurídicos para afrontar
sin sobresaltos las exigencias de la protección ambiental.
Por eso, cada vez es más necesario consolidar sus lineamientos en una síntesis que
ofrezca un panorama global, a la vez que conciso, del eternamente nuevo derecho
ambiental.
Presento ahora esta edición con explicaciones y comentarios que ayuden a
interpretar su razón de ser y la finalidad de su desarrollo. Consiste en una exposición
sucinta de la circunstancia ambiental en el espacio y en el tiempo, seguida de la
respuesta política que provoca, para luego reseñar el marco jurídico interno y externo.
Concluye con una descripción de las instituciones que se van perfilando como típicas
del derecho ambiental; el derecho al ambiente, el orden público ambiental, la
legitimación, la responsabilidad y otras, que van tomando características propias que se
señalan en cada caso.
Contiene las notas necesarias para identificar las fuentes de la información
considerada y las referencias que permitan al estudioso seguir investigando y acceder
a la que el texto cita. La abundancia de notas que remiten a páginas web tiene por objeto
poner al lector en contacto directo con la información. Está destinada a estudiosos,
abogados, funcionarios responsables de la aplicación de la norma ambiental y de
quienes buscan sugerencias para su mejoramiento y orientación hacia el ideal de
justicia.
En el año 2015 hubo algunas novedades jurídicas importantes en materia ambiental.
La ley 26.994 sancionó un nuevo Código Civil y Comercial cuyas normas son
genéricamente aplicables al ambiente muchas específicamente. Algunas son similares
y otras distintas a las del Código Civil derogado que la edición anterior estudiaba.
Modifica el sistema de prelación. Su art. 240 supedita el ejercicio de los derechos
individuales sobre bienes a los derechos de incidencia colectiva que reconoce, pero no
los regla, a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés
público y a no afectar el funcionamiento ni la sostenibilidad de los ecosistemas de la
flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros,
conforme a los criterios de la ley especial.
Reprueba el ejercicio abusivo de los derechos individuales con la intención de privar
de un pretexto clásico a la infracción ambiental (arts. 10 y 240).
Norma la responsabilidad civil más minuciosamente que el derogado.
Levanta medidas protectoras del ambiente contra la acción del agua, como el camino
de ribera.
Por otra parte la ley 26.854 disminuyó las prerrogativas individuales imponiendo una
serie de limitaciones a las medidas cautelares en las causas en las que el Estado
Nacional o sus entes descentralizados son parte o intervienen, si bien contiene algunas
excepciones a favor de lo ambiental. Además, protege a los funcionarios desobedientes
contra las cargas personales pecuniarias que les solían imponer los jueces.
A fines de 2015 el decreto de necesidad y urgencia 13/2015 llevó el nivel de la
gestión ambiental del Gobierno Nacional a un nuevo Ministerio de Medio Ambiente y
Desarrollo Sustentable.
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En materia internacional la 21ª Conferencia Internacional sobre Cambio Climático
logró el Acuerdo de París que entraría a regir en el 2020 con el objetivo de reducir las
emisiones de carbono para mantener el calentamiento global por debajo de 2 grados.
Siempre hay novedades y sorpresas en materia de ambiente. La presente edición
las incorpora y pretende incorporar sus enseñanzas.
MARIO VALLS
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN
Desde la edición anterior, la Corte Internacional de Justicia de La Haya dictó
su fallo final que deniega el pedido para que el Uruguay suspendiera la
construcción de las pasteras de Fray Bentos; una explosión de la
plataforma Deepwater Horizon en el golfo de México motivó que su propietaria,
la British Petroleum, constituyera de inmediato un fondo de garantía de U$S
20.000.000.000 para indemnizar los daños; los países del Mercosur firmaron un
acuerdo para promover la conservación y la protección ambiental del Acuífero
Guaraní con criterios distintos de los que siempre auspició la Argentina para los
ríos internacionales y la Cuenca del Plata, con la que se superpone; el accidente
provocado por un sismo hizo temer una gigantesca explosión en la central
nuclear de Fukushima, Japón, en marzo de 2011 que indujo la propuesta de
nuevas normas jurídicas para evitar o mitigar sus efectos, y el mundo está
organizando para junio de 2012 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo Sostenible (CNUDS, Río+20) con la que se busca usar la economía
verde para que integrar de manera equilibrada el desarrollo económico, el
desarrollo social y la protección del medio ambiente, ésta es la cuarta cumbre
mundial convocada con objetivos similares.
Siempre hay novedades y sorpresas en materia de ambiente. La presente
edición las incorpora y pretende incorporar sus enseñanzas.
MARIO VALLS
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CAPÍTULO I - EL AMBIENTE
SECCIÓN I: AMBIENTE
1. Concepto de ambiente
"El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el
sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social
y espiritualmente"
(1)
.
Proviene, está inserto y se desarrolla en ese medio que lo condiciona, pero
recíprocamente su acción condiciona y modifica ese medio.
Para designarlo, la práctica anglosajona adoptó el
neologismo environment derivado, a su vez, del verbo francés environner (rodear o
circundar) y el correspondiente sustantivo environs (alrededores), término que
volvió al idioma francés con su grafía propia de environnement.
La mayor parte de la literatura ambiental comenzó a difundirlo en idioma inglés y
algo menos en francés. Cuando se quiso traducir y expresar el concepto en
castellano no se consideró suficientemente explícito el sustantivo "ambiente",
derivado del latín ambîens, -entis, que sugiere simplemente la idea de alojar, rodear
o circundar. El que sugiere la idea de condicionar a un ser vivo e influir en su
desarrollo y actividades es "medio". Por ello se comenzó a aglutinar ambos
sustantivos en la denominación "medio ambiente".
El Diccionario de la Real Academia Española denomina:
a) medio al espacio físico en que se desarrolla un fenómeno determinado, al
conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una
persona o un grupo humano y, en una acepción biológica, al conjunto de
circunstancias o condiciones exteriores a un ser vivo que influyen en su desarrollo y
en sus actividades
(2)
.
b) ambiente, entre otras acepciones, al fluido que rodea un cuerpo, al aire o
atmósfera y a las condiciones o circunstancias físicas, sociales, económicas, etc.,
de un lugar, de una reunión, de una colectividad o de una época
(3)
.
c) medio ambiente, al conjunto de circunstancias culturales, económicas y
sociales en que vive una persona y, en una acepción biológica, al conjunto de
circunstancias exteriores a un ser vivo.
Para denotar sin equívocos que el destinatario final de la protección de ese
ambiente es el ser humano, en las reuniones preparatorias de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente de 1972 se prefirió la expresión "medio
ambiente humano", que la práctica simplificó por último en "medio ambiente" o,
simplemente, en ambiente
(4)
.
9
Adhiriendo al pensamiento de Pitágoras, el hombre no es sólo lo que contiene
su piel sino también todo lo que lo rodea, por lo que el concepto de ambiente es
impensable separadamente de la persona a la que rodea. Toda referencia que se
haga al ambiente en esta obra se entenderá que es al ambiente del ser humano. En
consecuencia, se entenderá también que toda persona es inseparable de su
ambiente aun cuando sea una persona jurídica, un incapaz o esté privada de la
libertad y, por lo tanto, que su ambiente es inherente y accesorio a la persona y dura
lo que dura la persona.
Sin embargo, desde los prolegómenos de Estocolmo, vengo observando una
tendencia a abstraer el ambiente del individuo, como si fuera la suma de todo el
ambiente de todas las personas, lo que lo identifica con el oykos o casa grande de
la humanidad o el planeta Tierra. Esa tendencia se refleja en el derecho ambiental
cuando protege el ambiente del daño de incidencia colectiva, pero deja fuera de su
protección al daño de incidencia personal causado a las personas particulares y a
las públicas
(5)
.
2. Ambiente y naturaleza
Originariamente, el ambiente es un conjunto de elementos naturales que
circunda al hombre, lo sustenta y padece su impacto, pero también lo condiciona, lo
limita, lo agrede y lo modifica. Nada tuvo que hacer ni dar para adquirirlo. Por tal
origen natural, el ambiente es complejo, limitado, renovable, agotable, evoluciona
en el tiempo y presenta distintas modalidades en el espacio. Para disfrutarlo mejor,
el ser humano lo va modificando. La formación de ese ambiente artificial en algunos
casos puede beneficiar a terceros y, en otros, perjudicarlos. El deterioro de la
naturaleza puede ser de muy difícil y costosa reparación y extenderse de un modo
que afecte la existencia de otros grupos humanos y de toda la humanidad. Estas
coincidencias hacen que los naturalistas se interesen tanto por el ambiente y los
ambientalistas, por la naturaleza, pero afrontar los problemas de la naturaleza es
sólo afrontar parte de los problemas del ambiente
(6)
.
3. Ambiente y ecología
Ecología es una ciencia que propuso Ernst Haeckel en 1866 dentro de la
concepción de Juan Bautista Lamarck y Charles Darwin sobre la evolución de las
especies y su adaptación al medio que estudia:
a) la interrelación entre los organismos vivos y el ambiente que los sustenta, sus
manifestaciones en ciclos y ritmos naturales, su desarrollo en sistemas comunitarios
y su estructura;
b) la interrelación entre las diferentes clases de organismos vivos entre sí, su
distribución espacial y su alteración poblacional.
Se orienta principalmente al análisis y el estudio de los ecosistemas, que son
unidades biológicas y topográficas integradas por un conjunto homogéneo de seres
vivos estrechamente interrelacionados entre sí y con una base topográfica que los
alberga
(7)
.
10
El ser humano modifica los ecosistemas, los pone en peligro y los destruye. A su
vez, los ecosistemas influyen con intensidad sobre la especie humana. Por lo tanto,
es valioso el estudio no sólo de las relaciones naturales que existen en los
ecosistemas sino también de las relaciones entre éstos y el ser humano.
El conocimiento que esta ciencia proporciona es esencial para tomar decisiones
y forjar instrumentos de política ambiental. Pero ello solo no explica la difusión y la
extensión que han adquirido últimamente el término ecología y sus derivados,
"ecológicos" y "ecologismo".
Etimológicamente, el término "ecología" se integra con las voces griegas oykos,
que significa casa, y logos, que significa estudio o tratado, lo que podría interpretarse
extensivamente como estudio de la Tierra. En este orden de ideas se la suele usar
como antónimo de la expresión economía, para destacar que, mientras esta última
es la ciencia de la creación y acumulación de riqueza, aquélla sería la ciencia del
mantenimiento del equilibrio natural.
El uso frecuente de sus derivados "ecológico" como sinónimo de "ambiental" y
"ecologismo" de "ambientalismo" le da una acepción más extensa de la que
propusiera Haeckel cuando definió la ecología. La literatura y la prensa ambiental
han difundido su uso como ciencia del ambiente por excelencia.
El adjetivo "ecológico" fue capturado por los ambientalistas para darle un sentido
combativo en defensa del ambiente que postula un retorno a la vida natural, una
alimentación, higiene y vestimenta basadas en elementos de la naturaleza y hasta
un replanteo ético y político de la conducta humana
(8)
.
Capitalizando la explosión del interés por lo ambiental surgieron partidos
"verdes". Si bien el contenido ético de su propuesta singular suele darles un
repentino avance electoral, no les dura mucho, posiblemente porque su propuesta
limitada a lo ambiental no puede competir con la más integral de los partidos políticos
tradicionales que, por su parte, se cuidaron bien de incorporar la variable ambiental
a su propuesta tradicional y hacerla así todavía más completa.
La ecología no es la ciencia del ambiente sino una ciencia auxiliar con un
contenido específico, muy valiosa para el diagnóstico y pronóstico ambiental.
4. Elementos del ambiente
El ambiente no es una mera suma de elementos sino un sistema integrado que
tiene un punto natural de equilibrio. El hombre integra ese sistema y soporta
separadamente la influencia de cada uno de esos componentes, influencia que
registra distinta intensidad y oportunidad según el elemento. A nivel de gobierno se
refleja en la política y en el derecho.
Los elementos más característicos de ese sistema integrado son:
a) el espacio en sí, como continente de los objetos sensibles y la parte de este
continente que ocupa cada uno de ellos. Abarca todos los elementos del ambiente.
También lo integra el espacio exterior. Así se transmiten por el espacio ondas, como
las sonoras, las luminosas, las calóricas, las de radio y las de televisión. El ser
humano compite por su uso y cuando éste es desordenado, causa interferencias
que pueden perjudicar a terceros;
b) la Tierra, que sustenta y se integra con los demás elementos ambientales
cuyos restos la alimentan y a veces la dañan. El ser humano la acondiciona y
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construye en ella viviendas y lugares de trabajo, sus vías de comunicación y lugares
de esparcimiento;
c) los vegetales que se asientan en la tierra, la modifican, le extraen nutrientes y
la alimentan con sus restos, intercambian sus elementos con el aire, el agua y los
animales;
d) los animales, que erosionan la tierra con sus movimientos y con las cuevas
que cavan. También la alimentan con sus restos y desechos. Se alimentan de
componentes de la tierra, de vegetales y de otros animales;
e) el agua que circula por los demás elementos del ambiente;
f) la atmósfera;
g) los demás seres humanos;
h) las cosas que elaboran los seres humanos, el hombre y sus desechos.
Éstos son elementos reales del ambiente. Sin embargo, la política y la doctrina
jurídica tienden a limitar o, por lo menos, a concentrar su enfoque en los elementos
naturales del ambiente; otra parte lo extiende a los creados o modificados por el ser
humano; otra agrega los inmateriales. Una gran parte de la doctrina contemporánea,
del marco jurídico y de la jurisprudencia no incluye en el concepto de ambiente los
seres humanos y las cosas que ellos elaboran
(9)
.
5. Condiciones del ambiente
Las condiciones del ambiente se reflejan en el art. 1973, CCC. Varían en el
tiempo y en el espacio por acción de la naturaleza y del hombre. Algunas de esas
condiciones son:
a) seguridad, según esté sometido a movimientos telúricos, tornados,
inundaciones u otros hechos naturales, cuyos efectos el hombre puede aliviar
normando el uso del espacio y las actividades constructivas, preparándose
anticipadamente para resistir el siniestro y reparando, eventualmente, sus efectos.
El ser humano altera esa seguridad tanto con el uso de armas destructivas como
simplemente realizando actividades molestas, dañosas o peligrosas para el
ambiente. Pueden alcanzar la magnitud de las que causaron los accidentes de
Sellafield, Gran Bretaña (1957); Kyshtym, ex URSS (1957); Sevesso, Italia (1976);
Three Mile Island, Estados Unidos (1979); Bhopal, India (1984); Basilea, Suiza
(1986) o Chernobyl, ex URSS (1986) o del golfo de México, Estados Unidos (2010)
), la explosión en la central nuclear de Fukushima, Japón (2011) o menos
ostensibles, como la emisión de efluentes industriales que origina la lluvia ácida o el
uso de fertilizantes y pesticidas agrícolas tóxicos que se incorporan al medio;
b) temperatura, que el ser humano puede modificar globalmente, disminuyendo
la capa atmosférica de dióxido de carbono (CO
2
), o de manera singular, cuando usa
el agua como refrigerante;
c) luminosidad, que puede ser alterada por una construcción, un letrero luminoso
o el humo;
d) sonoridad, cuyo incremento puede ser perjudicial, como el que origina la
operación de los aeropuertos;
e) estética, como la de un paisaje o de una obra artística;
f) salubridad;
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g) valor científico, histórico o cultural, como puede ser el de un lugar, una
construcción o una obra de arte;
h) olor.
6. Destino asignado al ambiente
No es necesario, y puede no ser conveniente ni posible, mantener todo el
ambiente en su estado natural. Para su uso y goce, el ser humano dispone el destino
de los distintos elementos y porciones del ambiente tomando en cuenta las
diferentes condiciones que ofrecen. Por lo tanto, los requerimientos de calidad
ambiental dependen del destino que se quiera dar al ambiente. Para mejorar su
productividad, un ambiente destinado a la producción puede admitir una disminución
de las condiciones identificadas precedentemente, que no admitiría un ambiente
destinado a la vivienda, a la salubridad o a la recreación.
La calidad que se pretende tenga el ambiente no es rígida ni absoluta, sino que
depende de su destino. Así, por ejemplo, el nivel de infición admisible en el agua
varía según se la destine a la navegación, al riego o a la bebida, mientras que el
nivel sónico de una biblioteca no es el que se exige a una fundición de acero.
El hombre ha asignado distintos destinos a diferentes porciones del ambiente,
instituyendo parques nacionales, parques industriales y la zonificación urbana y
rural. Fuera de este condicionamiento, el individuo puede usar y gozar libremente el
ambiente sometido a su acción, de modo que sus actividades productivas satisfagan
las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, lo
proteja y recomponga prioritariamente cuando cause daño ambiental (art. 41, CN).
Gozará "ejerciendo su derecho conforme a un ejercicio regular" y sin abusar (arts.
10, 14 y 1941, CCC) y sólo puede modificar el destino del ambiente del dominio
público conforme lo que disponga la reglamentación (art. 237, CCC).
7. La limitación de la disponibilidad del ambiente natural y la posibilidad de
incrementarla artificialmente
La demanda de ambiente crece progresivamente como consecuencia del
aumento de la población y de sus apetencias. En cambio, el ambiente natural es
limitado, precisamente por ser natural. El ser humano lo ocupa, lo usa y lo deteriora,
lo que disminuye su disponibilidad, pero también puede acondicionarlo de modo que
pueda satisfacer más requerimientos humanos.
Ello señala claramente la necesidad de proteger el ambiente natural y
aprovechar la posibilidad de mejorar y aumentar con su actividad creadora su oferta
de ambiente.
8. Medición de la calidad del ambiente
El ambiente se suele valorar en términos de calidad. Identificar los niveles de
calidad ambiental facilita la toma, la expresión y la ejecución de decisiones. Lo
mismo ocurre con la cantidad. La norma suele medirla con los adjetivos "razonable",
"relevante", "equitativo", "sensible", "normal", "suficiente", "susceptible", "sano",
"equilibrado", lo que obliga —a quien toma la decisión— a formular su propio juicio
de valor.
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Pero cuantificar los niveles de calidad ambiental facilita la toma, la expresión y la
ejecución de decisiones.
Por eso es que los técnicos, los científicos y las autoridades tratan de reducir esa
valoración a expresiones matemáticas, para lo que miden la cantidad y la calidad de
sustancias emitidas y de las contenidas o en las emisiones, efluentes y en los
cuerpos receptores y, con base en esas mediciones, proponen niveles guía o
imponen estándares.
Las dificultades prácticas comienzan con la dificultad y el costo de la medición.
Se trata de medir, por ejemplo, el nivel de opacidad del aire, las emisiones gaseosas
de una fábrica o la dimensión del llamado agujero de la capa de ozono y su efecto
sobre el ser humano.
Ante esa dificultad se acude a comparar calidades y conductas. El art. 1973,
CCC, refiere a la normal tolerancia.
Una fórmula que se usa para expresar el nivel de conducta o de calidad
ambiental consiste en justificar si una persona cumple o si un producto ha sido
elaborado conforme a determinada norma o práctica de aceptación generalizada, a
veces por una autoridad, como la Environmental Protection Agency, otras por un
organismo técnico de prestigio
(10)
.
9. Impactos sobre el ambiente humano
El impacto de las obras y la actividad humana y de la naturaleza sobre el medio
ambiente puede beneficiar, perjudicar o resultar indiferente para las personas.
Naturalmente, la calificación de beneficio, perjuicio o indiferencia es subjetiva, ya
que el afectado puede considerarlo de un modo u otro según su criterio e intereses.
Puede provenir de variados elementos, sólidos como el envase vacío que se
arroja a la calle, líquidos como el agua que anega o erosiona el suelo, gaseosos,
lumínicos, sónicos, térmicos o radioeléctricos.
De su magnitud, calidad y oportunidad y de las condiciones del ambiente receptor
depende el efecto que pueda causar, que suele ser:
a) insensible, oculto o de muy difícil identificación y medición;
b) acumulativo, lo que puede no sólo incrementarlo, sino también hacerlo
irreversible o de muy difícil corrección;
c) originado en un progreso tecnológico orientado a la producción de bienes o
prestación de servicios;
d) de repercusión a distintas distancias y en diferentes momentos, a veces en las
antípodas y otras sobre generaciones venideras.
El impacto sobre el ambiente se expande como ondas concéntricas, como las
que genera un objeto al caer al agua, como si éste estuviera en el centro de una
cebolla o de una muñeca rusa. La extensión y la velocidad de la expansión
dependen de la naturaleza y la calidad del medio empleado, de la intensidad de la
acción y de las condiciones de los elementos ambientales afectados. La intensidad
del efecto suele decrecer a medida que la onda se va alejando del epicentro y el
tiempo transcurre. En algunos casos, el efecto puede llegar a una distancia muy
larga y perdurar en el tiempo, como las explosiones nucleares y la emisión de CO
2
y
de ciertos clorofluorocarbonos (en adelante, CFC). En su avance repercute sobre
14
las personas, incluso la que lo causa y sus intereses, sobre comunidades
determinadas y hasta sobre toda la humanidad presente y futura.
Corresponde a la ciencia, a la política, a la ética y al derecho definir hasta qué
límite puede admitírselo y quién, cuándo y cómo debe responder por ello.
9.1. El daño natural al ambiente
El ser humano toma medidas para o evitar o mitigar el daño generado por la
naturaleza, sea implorando la protección divina, estudiando su acaecimiento, como
hacen los servicios meteorológicos, hidrológicos y sismológicos, prohibiendo
actividades en determinados lugares (ley 11.964 y art. 151, Código de Aguas de la
Provincia de Buenos Aires), construyendo obras, como las de riego y de protección
contra inundaciones, instituyendo seguros contra siniestros naturales, acordando
exenciones impositivas y ayudas directas a los damnificados (ley 22.913 de
Emergencia Agropecuaria), o bien organizando la defensa civil (ley 22.418).
Inmediatamente después del accidente en la central nuclear de Fukushima, Japón,
en marzo de 2011, la Comisión Europea dictó el reglamento de ejecución (UE)
351/2011 que impone condiciones especiales a la importación de piensos y
alimentos originarios o procedentes de ese país.
9.2. El daño al ambiente de origen antrópico
La preocupación ambiental del último medio siglo llamó dramáticamente la
atención sobre el daño al ambiente de origen antrópico, estudió y propuso medidas
para evitarlo o mitigarlo y recomponerlo.
De ese modo se puso en boga un concepto de impacto ambiental acotado al
pronóstico de los efectos negativos de una actividad u obra humana sobre el medio
ambiente.
Tanta influencia tiene ese enfoque que el Diccionario de la Real Academia
Española limita la denominación de impacto ambiental al conjunto de posibles
efectos negativos sobre el medio ambiente de una modificación del entorno natural,
como consecuencia de obras u otras actividades
(11)
.
La institución se estudia más adelante, en el capítulo V, sección IV, 3
(12)
. El
proceso de evaluación del impacto ambiental.
10. Multiplicidad de causantes, de causas, de perjuicios y de perjudicados
El sujeto y los grupos de sujetos que provocan el deterioro ambiental suelen ser
múltiples y difusos, lo que no impide identificarlos por sectores económicos (p. ej.,
industria, agricultura, minería, etc.), sociales (p. ej., las fiestas ruidosas) o por
regiones. Además, no todos deterioran con la misma magnitud y calidad y en igual
oportunidad. La práctica del derecho afronta el problema de identificar ese sujeto
para responsabilizarlo por el daño que cause.
También los perjuicios son variados y, muchas veces, los perjudicados son
tantos que hasta se confunden con la humanidad.
La difusión del perjuicio contribuye a diluirlo y a veces a reducirlo a niveles
insuficientes para inducir al individuo perjudicado a actuar y afrontar las cargas
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procesales que la tutela de su interés requiere. Además, la acción individual que
acuerda el marco jurídico tradicional suele proteger solamente el interés individual,
por lo que una vez reparado ese interés podría subsistir la conducta dañosa para
terceros.
Una paradoja es que el ser humano degrada su propio ambiente. La Corte
Suprema ha sentenciado: "El daño que un individuo causa al bien colectivo se lo
está causando a sí mismo"
(13)
.
11. Recursos para la protección, la preservación y el mejoramiento del
ambiente
La protección y el mejoramiento del ambiente demandan pluralidad de recursos:
a) Económicos
El aliciente del provecho individual no basta para hacer derivar recursos
económicos hacia la preservación y el mejoramiento del ambiente con la
espontaneidad con la que los derivan hacia el desarrollo de actividades económicas.
Quien genera un beneficio ambiental no suele recibir individualmente ese beneficio,
sino que lo recibirá indirectamente como integrante de la colectividad beneficiada.
En consecuencia, no siente el incentivo económico de invertir su esfuerzo y capital
para mejorar el ambiente, que es un bien común.
Por esas dificultades es que los fondos para la defensa y preservación del
ambiente provienen principalmente de partidas presupuestarias o gravámenes
especiales que recaen a veces sobre quienes deterioran el ambiente, pero muchas
otras sobre determinados sectores económicos y sociales o regiones y aun sobre la
misma comunidad perjudicada. La puja entre personas, sectores y regiones ya no
se limita a la calidad ambiental sino que se extiende a la asignación de recursos y
la definición de quién paga el costo de la actividad protectora del ambiente. La
comunidad internacional afrontó el desarrollo económico de Europa en la Segunda
Posguerra mediante el Plan Marshall y una variedad de bancos y organizaciones de
inversión y fomento del desarrollo económico (Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento, Banco Interamericano de Desarrollo, Consejo Federal
de Inversiones, etc.), financiados principalmente por países de economías sólidas.
El desafío ambiental hizo necesario reorientar esas inversiones para que no
estimulen actividades destructivas del ambiente y que se instituyan, en cambio,
nuevos organismos de inversión orientados específicamente a la protección y el
desarrollo ambiental. Con este fin, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) creó un Fondo Global para el
Ambiente.
Existe la tendencia a llevar el incentivo del lucro a la gestión ambiental. El tema
se trata en el cap. II, sección II, 10: Incentivos, y en el cap. V, sección XVI: La libre
negociación de las obligaciones de reducir las emisiones (créditos de emisión), y
sección XVI: La acreditación de la buena conducta ambiental.
Hay abundantes fondos internacionales para la protección y el mejoramiento del
ambiente.
b) Sociales
Las modalidades de producción y de consumo que generaron la actual penuria
ambiental son insostenibles y su transformación tiene un profundo impacto social, lo
que requiere generar y disminuir los perjuicios colaterales de esa transformación, la

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Resumen Derecho Ambiental Valls.docx
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